一、制定背景及依据
1.制定背景
数字化改革是全面深化改革的总抓手，是高质量发展建设共同富裕示范区的关键路径。数字化改革是统筹运用数字化技术、数字化思维、数字化认知，对国家治理的体制机制、组织架构、方式流程、手段工具进行全方位、系统性重塑，是一项极为复杂的系统工程，需要各级各部门多跨协同综合集成从而实现整体智治。软件是数字化改革重要支撑，软件资产也是数字化改革的关键成果。在数字化改革过程中要通过顶层设计、增量开发、迭代升级的方式，开发建设大量的软件应用，因此数字化改革也可以看作是一个软件资产优化配置的过程。长期以来，对软件资产内涵外延界定认知不清晰、特点和分类等分析不到位，实际工作中缺乏有效的管理方法和手段，各地各部门分散开发建设，信息系统之间相互割裂，大量重复建设，碎片化、垂直化、信息孤岛等问题突出。在数字化改革背景下，探索新的软件管理模式，创新软件资产配置机制，提升软件资产使用绩效，研究和制定软件资产相关管理制度迫在眉睫。
2.制定依据
《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》明确要求国有资产报告要实现“全口径、全覆盖”。软件资产是一项重要的行政事业性国有资产。《中华人民共和国预算法》和《行政事业性国有资产管理条例》要求，进一步规范国有资产管理行为，全面、真实反映国有资产。《中华人民共和国民法典》有关知识产权和技术合同等软件相关规定，《著作权法》有关计算机软件的权利归属和保护规定，《政府会计准则——无形资产》关于无形资产定义、计量和确认等财务核算相关规定。财政部《关于进一步规范和加强政府机关软件资产管理的意见》（财行〔2011〕7号）、国务院机关事务管理局《中央行政事业单位软件资产管理暂行办法》（国管资〔2011〕280号）、浙江省数字化改革领导小组《关于进一步加强数字化项目规范管理的通知》（浙数改发〔2021〕2号）、《浙江省财政厅关于印发浙江省省级行政事业单位软件资产管理办法（试行）的通知》（浙财资产〔2021〕117号）以及软件资产管理（SAM）的国际标准“ISO/IEC19770”等现行有关办法和标准都对软件资产管理作出相关规定。
二、主要内容和政策举措
1.主要内容。
《办法》共六章三十条。主要内容包括：第一章“总则”，明确了软件资产的定义、适用范围和管理职责。第二章“配置管理”，主要明确了软件资产配置原则、配置方式和具体要求。第三章“使用管理”，主要明确岗位职责，根据不同软件资产类别加强具体使用管理，规定软件使用权转让和对外投资管理。第四章“处置管理”，明确了软件资产处置方式、条件、权限和程序。第五章“监督检查”，明确了单位、主管部门、相关机构监督检查要求和违法责任。第六章“附则”，明确各单位可以制定内部管理办法和参照执行的规定以及办法生效日期。
2.政策举措
（1）完善软件资产的分类管理。国家标准《软件产品分类》（GB/T 36475-2018）着重从软件功能及应用领域将软件分为7大类。分别是系统软件、支撑软件、应用软件、嵌入式软件、信息安全软件、工业软件、其他软件。从资产管理的角度考虑，依照这种分类实施管理并不适宜，例如功能不同的软件，在很多情况下可以采用同一种管理方式；功能相同但知识产权不同的软件，管理方法应有所区别，因此《办法》根据管理需求主要依据软件的来源进行分类，分为外部采购的软件产品和自行开发的软件资产以及接受调拨捐赠的软件资产。在数字化改革过程中，各单位要围绕核心业务，梳理重大需求清单、多跨场景清单和重大改革清单，在此基础上提出单位软件设计的顶层方案，系统化规范化地整体推进。数字化改革重大应用类软件资产不可能直接通过购买现成软件产品来解决，需要单位开展创造性的谋划，提出增量开发和持续迭代的项目。因此，软件资产管理重点应从原来采购软件产品的管理，转向围绕单位核心业务自行开发的软件和购买关键的软件服务，以整体提升单位数字化能力为导向，开展需求分析，充分论证必要性和可行性，持续完善软件的顶层设计，不断迭代升级，充分发挥软件在单位数字化改革中的核心作用。
（2）推进软件资产共建共享共用。软件技术和软件资产管理相互影响、相互促进。软件技术快速发展，软件产品向服务化、组件化、平台化的转变，给软件资产管理提供了新的技术手段，而新的软件形态层出不穷也使传统软件资产管理面临更大挑战，对软件资产管理的新理念、新体系、新方法提出了更高的要求。数字化改革也要求用更好的软件技术来管理软件资产。政府应借鉴平台思维，主导建设应用共享平台作为管理软件资产的技术手段和工具，利用市场化机制优化软件资产配置，通过系统化闭环管理切实提高软件资产管理的能力和效率。为体系化规范化推进数字化改革，省政府办公厅出台《关于印发数字政府系统“一地创新、全省共享”机制实施办法（试行）的通知》，对项目交付和成果共享做出规定，要求项目主体完成数字政府应用项目建设，应按照应用交付规范，单位可通过软件共享仓库或应用市场获取使用。因此，鼓励软件采用多租户共享模式开发，并通过软件共享仓库或应用市场，将数字化改革成果复制推广全省乃至全国，优化数字化资源资产配置，切实提高软件资产绩效。《办法》第六条、第十条制定时参考了相关的原则和精神。
（3）鼓励科技成果转化。软件和信息技术服务业是引领科技创新、驱动经济社会转型发展的核心力量，软件资产已经成为核心资产和重要投资。经济社会越发展，软件投入越大，软件资产价值越高。随着我省数字化改革深入，我们应该鼓励高校、科研院所加入软件行业的创新创业以提升行政事业单位创新能力和核心业务价值。软件资产是数字化时代的重要科技成果，《促进科技成果转化法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第100号）以及《浙江省促进科技成果转化条例》都对科技成果转化作出了规定。《办法》第十八条第二款参考上述法律法规，对高校、科研院所转让软件使用权或者利用软件资产对外投资做了规定。
（4）明确软件资产的处置权限。区政府2021年出台《余杭区信息化项目管理办法》（余政办〔2021〕15号）等信息化项目管理办法相关要求，2022年11月，区审计局审计专报第二十期《审计建议加强软件资产管理》指出我区软件资产管理不足之处，提出完善软件资产管理制度的有关建议。为进一步优化区级行政事业单位国有资产处置管理，落实单位资产管理主体责任，调动单位资产管理积极性，结合区级行政事业单位资产管理实际情况，制订余杭区软件资产管理办法，对软件资产处置的权限和流程进行了明确。
（5）加强软件资产使用绩效管理。软件资产碎片化严重，重复建设现象普遍，跨地区跨部门的高效协同和融合、共享、集成不够，软件资产全生命周期成本高昂，政府软件资产整合能力弱，整体绩效低下。在数字化改革背景下，探索新的软件管理模式，创新软件资产配置机制，提升软件资产管理绩效显得尤为重要和迫切。《行政事业性国有资产管理条例》第二十八条要求“各部门及其所属单位应当按照国家规定建立国有资产绩效管理制度，建立健全绩效指标和标准，有序开展国有资产绩效管理工作”。《办法》第十七条、第二十六条从单位和部门角度，要求建立健全软件资产绩效管理体系，切实提高软件资产绩效。
（6）鼓励使用开源软件和国有软件开源。数字化改革关键在于创新，而创新又依赖于开放合作。开源是人类合作推进开放式创新的重要方式，世界正朝着开源软件迈进，开源运动加速了软件行业的技术传播和创新力量激发，开源将成为软件的主要基础，不断提升软件的创造力及效率。开源的基本理念是创新、开放、自由、共享、协同、民主、绿色，采取协同开发、协同作业、协作生产，将云计算技术和实施逐渐标准化，可以大幅降低学习成本与接入成本，更加聚焦于业务本身，实现更快更好的业务创新，有效提升各类组织沟通和运转效率，从而爆发出前所未有的生产力与创造力。行政事业单位作为公共部门更应主动融入开源创新网络，积极运用开源技术提升单位管理水平，也鼓励向开源社区输出技术，有效破除技术和利益壁垒，为开源生态繁荣做出相应的贡献，降低全社会的运行成本。《办法》第九条明确单位要提高知识产权保护意识，明晰软件资产的产权归属。在保障信息安全的基础上，鼓励单位使用开源软件。《办法》第二十二条明确在保障信息和国家秘密安全的前提下，按照充分发挥效益的原则进行处置。不涉及信息安全和国家秘密的，鼓励向社会开放源代码。
三、适用范围及对象
本办法适用于区级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关、群团机关、以及执行政府会计准则制度的事业单位。
四、文件术语释义
软件资产，是指以软件载体、许可、信息化成果的拷贝（含文档资料）等形式存在的，使用期限超过一年，单位价值在1000元及以上或单位价值虽未达到规定标准，但授权使用期限一年以上的大批同类软件。
软件共享仓库，是指政府资产管理云服务平台（简称“资产云”）中行政事业单位共享和获取国有软件资产的在线应用。
应用市场，是指行政事业单位向第三方服务商购买软件及在线应用服务，第三方服务商上架软件和应用提供服务的开放的线上场所。
五、其他
文件拟于2023年9月1日正式起执行。本办法为我区首次出台该领域管理办法，不涉及相关文件废止。
六、解读机关及解读人
解读机关：浙江省杭州市余杭区；
解读人及联系方式：沈润锴 0571-89516166。
